随着我国加入WTO和社会主义市场经济的逐步形成，以转变政府职能为重点的机构改革进一步深入，作为最基层一级政府——乡镇的职能转变势在必行。为此，我们以湖南省保靖县为参照主体就此问题开展了专题调研。通过调查后发现，由于机构设置不科学等因素的存在，乡镇职能转变在运行机制、管理机制中遗留的问题正逐渐凸现出来，极大地阻碍和影响了乡镇职能的发挥，已难以适应经济社会发展新形势的需要，须引起上级党委、政府的高度重视，并及时采取有效措施，认真加以解决。
    一、乡镇机构设置对其职能转变的影响
    （一）机构设置不科学，导致乡镇职能转变难以实现
目前，在乡镇的事业机构可分为三种类型。一种是县管机构，如司法所、民政办等，他们的人、权、事、物的管理权在县主管局，乡镇对他们的工作处于不能不管，但又不能深管的两难境地，与他们仅仅只是不完全意义上的行政领导关系，不便对他们进行日常工作的安排。第二类是乡镇主管的机构。如计育办、文化站等，这些部门工作人员的人、权、事、物权限虽然都下放到乡镇，乡镇有权对他们进行管理，但在实际工作中仍然存在诸多矛盾和难以操作的地方：由于长期受计划经济管理体制的影响，乡镇对这些部门工作人员依然按习惯称呼为“部门干部”，部门工作人员也认为自己与乡镇的“正编干部”有着身份上的区别，视自己为乡镇工作人员中的“另类”，不想加入到乡镇政府的工作中来，这些情绪在工作中表现为工作积极性不高，缺乏开拓精神，导致乡镇政府难以管理。第三类是战线驻乡镇机构，如国税、地税、工商行政管理所等，这部分工作人员的人、权、事、物完全在上级或基本在上级，平时的工作是乡镇围着他们转，为他们的工作服务，乡镇基本上无法对他们进行管理。
    纵观这三种职能部门和乡镇的关系，造成了乡镇和县直各业务部门权责的双重错位，管理失衡。对乡镇而言，是责大权小或是有责无权，而对于县直各职能部门而言是权大责小或是有权无责。我们在调查中发现，乡镇对驻乡（镇）的战线机构及战线和乡镇双重管理的部门事实上已形成“管事的不管人，管人的不管事，管钱的不管人，管人的不管钱”的怪现象。尤其是对两税（国税、地税）一所（公安派出所）一办（计划生育办）的工作，涉及乡镇财政收入及社会治安综合治理和计划生育两个“一票否决”，工作不到位，势必影响乡镇政府人员“吃饭”和主要领导的“帽子”问题，因而，一年到头必须集中人力、物力、财力投入这几方面的工作。造成责权分离，使得乡镇的权力相对缩小，调控能力被削弱，“小政府，大服务”的管理服务职能难以发挥。因此，乡镇是在站所各自为政、政府难以协调、无所适从的状态中非自主性施政，转变职能的难度很大。
    (二）部门难以履行职责，导致乡镇职能的弱化
    计划经济向市场经济转型之后，乡镇的职能逐步由行政命令式转向指导服务型、引导性的服务上。但是由于各职能部门不能很好地履行本部门的职责，要完全实现职能转变仍然是困难重重。
如职能部门中的乡计划生育办应该是负责全乡计划生育工作的组织开展，但是，目前乡镇计划生育办的主要工作还只是清理档册和查对底子，一些具体繁杂的实际工作还得依靠乡镇政府投入大量的人力、物力去完成；又如乡镇财政所应该是乡镇收取各种税费的主力军，但是各乡镇的财政所的工作也只是处于清底子、填发通知单的阶段，完成税费任务的工作还是得依靠乡镇政府组织人员进村入户去落实。
这种乡镇的职能部门开展工作依赖政府的现象，使得职能部门成了乡镇的服务部门，而本属于服务部门的乡镇政府却成了做具体工作的职能部门，乡镇职能被弱化，要实现职能转变还需要更长时间的努力。
    （三）职能部门经费短缺，导致职能转变缺乏支撑力
乡镇“七站八所”事业单位根据经费来源渠道不一，分成全额拨款单位和差额拨款单位。全额拨款的财政所、计育办、文化站等，他们在工作中不存在担心工资问题，工作显得很轻松。而差额拨款的农机站、农技站、畜牧站等部门，他们的工资有的按40%或50%核拨，有的一个单位只拨一个人头工资的50%，其余都是靠乡财政补贴或是自己创收。他们除了要完成各种工作任务外，还要考虑如何创收的问题,无形中加大了他们的工作压力。此外，对数量有限的乡镇“七站八所”的经费，有的主管县直部门还要打折扣，不能全部如数下拨，即使有些下拨了，乡镇又采取融通的办法，把此种经费用到乡镇的彼种事业上,仍然存在经费不能按时到位的问题。
    经费的不足，导致乡镇转变职能缺少经济支撑力，影响了职能部门人员的工作积极性和工作热情，影响了部门职能效能的发挥。但是对于乡镇各站所经费紧张的现实情况，又是一种主管局要理不理，乡镇要管不管的局面，乡镇的职能部门感到“媳妇”难当。为解决经济困难，差额拨款的事业单位纷纷打报告要求改为全额拨款事业单位；自收自支的事业单位则要求改为差额拨款事业单位，据统计，全县乡镇全额、差额编制达3773名，财政负担人员达4035名，县乡财政背上沉重的包袱，乡镇职能转变步履维艰。
    二、加快乡镇职能转变的建议及对策
    乡镇转变职能关系到广大农村的稳定和发展，是农民实现全面小康的关键，是进一步优化乡镇服务功能的有效途径。各级各部门应想方设法，帮助乡镇克服眼前暂时的困难，从以下几个方面为实现乡镇职能的转变创造有利的条件。
    （一）加快改革步伐，科学设置部门
    一是减少机构类型，扩大乡镇权限。现有的乡镇机构三种类型的情况各不相同，乡镇在对他们进行工作安排时不能进行统一的规划而引发诸多的矛盾。因此，对乡镇职能机构的类型应能简则简、科学合理地设置，使各部门处于同等的地位，平等地置于乡镇政府的领导和管理之下，进一步扩大乡镇的权力，最大程度地发挥职能部门的工作效率。
    二是理顺机构关系，健全乡镇职能。针对乡镇普遍存在机构隶属关系混乱的现象，乡镇政府一定要明确职责，加大对部门的管理力度，理顺政府与部门的关系。同时，还要逐步健全乡镇职能部门，根据乡镇工作的实际需要，有针对性地设置职能部门，使其能够各司其职，达到健全乡镇职能的目的。
    三是打破身份限制，大胆选贤任能。针对部分部门干部年轻、有文化、上进心强的特点，乡镇政府应打破用人体制旧框框地约束，大胆选贤任能，让优秀的部门干部在乡镇政府任职，在为乡镇政府服务的同时提高他们的工作能力。调查显示，现已有相当数量的部门干部担任了乡镇的秘书、团支部书记、妇女主任等职务。实践证明，选用优秀的部门干部在乡镇政府中任职是培养人才的好方式。
    四是撤乡建镇，建立中心村。根据各乡镇职能机构人员不足，开展工人力度欠缺的现状，应采取灵活有效的措施，根据科学、合理、效率的原则，对附近的乡镇进行合并，集中有限的人力资源，进一步强化部门执法力度，保证乡镇各种执法工作到位。同时针对现有自然村居民居住分散、人员稀少、不便于统一管理的现状，以一个交通便利、条件优越的村为中心，对其他村进行合理迁移，便于对他们进行统一的管理，有效组织村民进行山地开发等农业产业结构调整。
    （二）切实转变职能，发挥部门作用
    一是切实转变乡镇职能。随着计划经济向市场经济的转换，乡镇的职能也由以前的“强迫式”“命令式”的职能方式转向服务性、指导性、引导性方面。乡镇政府及各职能部门不再对农民发布“必须怎样，一定怎样”的命令，而是转向提出“应该怎样，可以怎样”的建设性或引导性意见。乡镇政府在平时的工作中应以作好各种服务为主，充分发挥“小政府，大服务”的职能，各种具体的工作则由各个部门去完成，真正实现乡镇职能的转变。
    二是充分发挥部门优势。各职能部门应根据各自的职能优势充分发挥作用，如农机、农技、畜牧等涉农部门，充分发挥自己的特长，当好庄稼的医生，作好农民的老师，为农业丰收保驾护航；文化广播服务站则应发挥舆论宣传的优势，大力宣传党的路线方针政策，及时把最新的政策信息输送给广大农民兄弟，为乡镇政府的决策和农民兄弟的生产方向提供依据；工商、税务、公安等部门，则更应该发挥各自的特殊作用，保证财政增长，维护社会稳定。各部门各倚所长，共同努力，为新形势下的新农村快速发展、农民早日达到小康作出积极的贡献。
    （三）坚持（发展）第一要务，缓解资金压力
    一是完善乡镇体制改革，缩减经费开支。1、减少乡镇领导职数。乡镇领导职数按三类乡镇不超过9名，四类乡镇不超过7名进行配备，在法律和有关政策规定允许的范围内提倡兼职。2、精简乡镇机关行政编制。目前，全县25个乡镇已按机关行政编制20%的比例进行精简，由483名减少到386名，精简了97名；同时在此基础上还分流了52名。3、精简事业单位机构。要在当前乡镇设置8个事业机构的基层上，科学合理设置事业机构。今后还应根据形势的变化，适时调整和精简行政编制和人员。通过以上一系列措施，减少机关经费的开支，进而缓解各级财政的压力。
    二是发挥职能部门作用，多渠道筹集资金。针对乡镇事业单位普遍存在经费不足的现状，乡镇政府和主管局要采取措施，强化职能部门的内部管理，坚持以发展为第一要务，狠抓外部发展，积极争取资金，加大对下属各部门经费的支持力度。特别是对差额拨款和自收自支的职能部门经费不足的问题，乡镇政府和主管局在进行扶持的同时，还要教育他们进一步树立为农民农村服务的思想，鼓励他们在搞好服务的同时获得收益，依靠发挥自己的优势“找饭吃”，在此基础上，积极为他们创造筹集资金的渠道和机会，争取通过多方的努力，帮助他们获得一定数量资金弥补经费的不足，想方设法保证乡镇事业单位工作的正常运转。