县乡财政困难是当前社会各界普遍关注的热点和焦点话题。随着经济体制的转轨，我国社会经济已进入了变革的深化期和矛盾的凸显期、高发期。县乡“三农”问题存在着财政“规模小、增长慢、包袱重”，“实力弱、水平低、平衡难”等问题十分突出，己成为各级政府和财政部门力求突破的工作重点和难点。
        一、县乡财政困难的主要表现
        （一）财政收入因政策调整而萎缩。1994年分税制改革中央集中财力的机制被延伸到省市，致使财政收入的划分向上集中偏多，县乡固定财税收入相对减少，财政赤字加大。另外随着经济体制和国家金融投资体制的改革，一大批县属和乡镇企业关闭破产，财政收入增长受到严重制约。而且各县财政还得为破产企业职工的安置和企业债务等遗留问题承担大量的改革成本。伴随近年来国家税收改革的调整，又使本已捉襟见肘的县乡财政雪上加霜。如2002年国家进行了所得税分享改革，2004年提高了增值税、营业税起征点。加之实施西部大开发和下岗职工再就业出台了一系列减税政策。这些税收政策的执行，使县乡财政的可用财力直接减少。
        （二）财政支出压力大。一是近三年来中央出台了增资政策。上级财政只能补助80%至90%左右，其余的缺口必须由地方财政负担。二是新增财政供养人员和现有人员正常晋级晋职全部由地方负担。三是机构改革后部门越来越多。部分机构还通过改革成为全额拨款的事业单位，且硬性的目标管理要求财政投入的多，公共支出不断扩大。四是企业改制后，大量下岗失业人员也要由地方财政负担。五是各种周转会、专项借款、世行贷款等要逐年扣款回收。六是上划管理部门纷纷向地方政府要经费，如工商、技监、药监、医疗保险等经费都要由地方财政负担，武警、武装部等部分支出也要地方出钱。而县乡原定的运转经费，农业、社保、救灾、优抚支出以及与人民相关的公益事业、基础设施等的投入又必须保证。就使“将工资列为支出第一序列，足额安排预算”的原则不可能完全得到真正贯彻。
        （三）乡镇财政运转艰难。一方面农村税费改革后，乡镇财政收入结构更加单一，收入总量大为减少。而乡镇财政供给范围却在增大，刚性支出大幅增长，另一方面乡镇财政财力空心化，财政职能被肢解弱化。
        二、县乡财政困难的内在原因
        造成县乡财政困难的原因有多方面，从财政经济的角度分析，主要可以归为三个方面：
        （一）经济结构不合理，加大了地方财政“脱困”的难度。经济决定财政，县乡财政运行困难最根本的原因是地方经济欠发达。一方面，县乡经济总量不大，收入贡献率低。根据2003年湖南省县级财政收入与GDP的总量分析，GDP的边际贡献率为0.0273，即每增加1亿元的GDP可带来273万元的县（市）财政收入。因此，财政收入规模小，主要还是因为经济总量小；财政收入增长慢，还是囿于经济增长慢。另一方面，县乡经济结构不优，收入增长乏力。从不同产业来看，第一产业财政收入弹性系数为0.32,第二产业为0.54，第三产业是0.43。也就是说，第一产业对财政收入贡献能力小，第二、三产业大。财政困难的县乡财政收入弹性高的所占比重低，财政收入弹性低的所占的比重高，导致财政增收难度大，收入增长如无源之水，无本之木。
        （二）体制改革不到位，影响了地方财政“脱困”的步伐。一是吃“皇粮”的人太多。以保靖县为例，29个人供养一个吃皇粮的，远远超出了县乡财政的承受能力。二是财政支出“越位”与“缺位”并存。一方面，为数不少的财政资金依然滞留在竞争性领域，承担了一些应由市场、社会和个人所负担的支出，甚至还为一些不切实际的“政绩工程”、“形象工程”买单；另一方面，维持党政机关正常运转、工资发放以及要做一些事关全局、事关稳定和发展的好事、实事却常因财政资金不足而不得不拖延办理。
        （三）自身财政体制的过渡色彩和设计缺陷，客观上束缚了县乡财政“脱困”的手脚。近10年来，我国财政管理体制经历了两次大的调整和改革，致使财政运行中体制内部承载的矛盾不断激化，形成两个方面的突出矛盾。首先是纵向的财权与事权关系不对称，县乡财政困难突出。1994年分税制改革，为省以下各级政府间财政分配预留的空间极为有限，加上传统体制下县乡政府的很多支出实际上都是通过摊派、收费等不得已手段转由农民负担。10年来，全省县乡级财政收入占全省比重下降了10个百分点，而由县乡级财政负担的农科教、社会保障、粮食风险基金等法定政策性支出超出了县乡级财政20个百分点以上。这样，致使县乡财政平衡能力弱化。其次是横向区域间发展不均衡，财力的差距逐步拉大。其原因主要有两个：一个是新旧体制双轨并行的作法，固化和延续了原有的财力不平衡。原体制中形成的不均衡带入了新的财政体制。随着县乡企业效益普遍下滑，这种财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题，不仅没有解决反而有进一步扩大的趋势。目前，突出表现在多数原体制上缓解县已成为财政困难县。二是区域经济发展和财政收入增长的差距拉大了不平衡。如地方财政一般预算收入差距，越到基层差距就越大。
        三、缓解县乡财政困难的基本对策
        （一）加强财源建设，支持经济发展，做大收入“蛋糕”。只有先做大经济蛋糕，财政实力才能增强。当前财政主要的任务之一，就是发展经济，壮大财源。发展财源必须要有新思路、新举措，要在总结多年财源建设经验的基础上，牢牢把握“一要吃饭，二要建设”的原则，做到“有进有退，以退为进”。“进”是指财政要打破所有制、企业隶属关系的界限，按照国民待遇、公平税赋的原则，规范财经秩序，营造公平竞争环境，充分整合财源建设、县域经济、高科技引导、中小企业担保等财政产业发展资金，以项目贷款贴息为主要支持手段，通过税收、信用担保杠杆，重点扶持有比较优势的产业和项目，增强经济发展的可持续性，增强对财政收入的贡献能力。“退”是指政府转变管理职能、服务方向和支持手段，减少行政审批，减少指令性计划，减少生产建设方面的直接投入。
        （二）推进事权改革，规范政府职能，理顺财政关系。事权改革主要是两个方面，一是政府与市场间关系，解决政府“管什么”的问题；二是上下级政府间关系，解决“由谁管”的问题。相对县（市）财政保障而言，主要是党政机关运转、义务教育发展、社会保障体系和公用基础设施建设等，规范上下级政府间关系，就是要划清政府间职责。所以，要解决这两大问题，一是精简机构、裁撤冗员，解决吃“皇粮”人员过度膨胀的问题。二是规范财政供给范围，解决支出的“缺位”和“越位”问题。三是严格控制“上级开口子、下级拿票子”的现象。四是严格控制达标升级活动。除中央、国务院决定和经省委、省政府批准外，各部门不得以任何名义开展全局性的检查和达标升级活动，即使经批准的活动，也不得与财政支出挂钩。
        （三）完善财政运行机制，规范收支行为，提高运行效率。首先，要严格按照“规范、安全、有效”的原则，推进部门预算、国库集中收付、政府采购等管理制度改革。部门预算改革就是要建立“一个部门、一本预算、归口财政、一个部门管理”运行模式并实现“四个突破”：一是形式突破，改按功能编制预算为按部门职能编制预算；二是内涵突破，改变过去预算内、外资金管理“两张皮”的做法，实行综合预算；三是方法突破，改革“基数法”，综合运用标准定额、项目预算等科学的编制方法；四是时间突破，逐步延长预算编制时间，并按法律规定时间及时批复。国库集中收付改革的目标是“两个覆盖、两个直达”：在管理范围上要覆盖所有的预算管理单位、所有的财政性资金；在运行方式上，收入（包括税收、非税收入等各类财政资金）要直达国库或财政专户，支出直达提供商品或服务的个人或供应商。政府采购主要是扩大实施范围，提高节支率，从源头防范和控制腐败。其次，要依法改革非税收入征管机制。加大收入统管力度。要把规范非税收入管理作为改革的突破口，确立非税收入“征收、预算、使用”三分离的新型征管机制。其基本运作模式是“单位开票，银行代收、财政统管、规范平衡”，从法律上明确非税收入在政府统一领导下，归口财政管理，单位依法征收；从制度上杜绝非税收入擅自征收、乱收滥罚、随意减免的问题；从技术手段上建立非税收入汇缴网络，实行“收缴分离”、“以票管收”；从预算平衡上对非税收入采取适度调剂使用的方式进行统筹安排，适度解决部门和单位苦乐不均的问题。
        （四）调整和完善财政管理体制。激发县乡财政活力，调动基层增收节支的积极性。财政管理体制改革前主要目的之一就是要调动各级政府理财的积极性，共同把收入“蛋糕”做大，从根本上缓解县乡财政困难。改革的基本思路是：一个观念、两个改变、三个结合。“一个观念”，即在收入分配上，一视同仁，不开“小灶”；在财力分配上，区别对待，平衡协调。“两个改变”，指改变按企业隶属关系划分收入的办法，实行省与市州按统一比例分享主要税种；改变新旧体制“双轨并行”的作法，建立“并轨运行”的新体制。“三个结合”，一是纵向倾斜与横向转移相结合；二是扶优扶强与扶贫扶弱相结合；三是调增量与调存量相结合。
        （五）建立规范的财政转移支付制度，壮大县乡财政实力。一是要在均等化转移支付为主体的前提下，立足现代化发展目标，采取总体设计、分步实施的办法，明确均等化服务的项目和各个阶段应该达到的水平，专门设立一些有利于县乡发展的基础性公共项目，如城市基础建设、公共卫生、文化体育设施、义务教育等基础设施专项拨款，以缓解县乡公共产品的供求矛盾，从而有利于县乡财政在过渡期实现其特殊政策目标。二是要改进转移支付的技术办法，明确财政部门为转移支付唯一的实施主体。取消系统内转移支付做法，上下级政府部门之间往来的专项资金应当一律纳入财政转移支付管理，由下级财政安排到具体的支出部门并纳入部门预算，接受同级财政和统计审计的监督。三是建立县（市）级政府支出评价监督和考核体系，设计一系列指标评定各地的财政能力和基本公共需要，采取因素法，遵循公开、公正的程序。科学合理的分配转移支付资金，加强转移支付资金和专项拨款的管理。四是把省财政转移支付与县乡政府的职责任务挂起钩来。如工资发放、社会保障（包括城乡低保、农村“五保”和城镇“三无”人员集中供养、贫困家庭子女入学、农村医疗等）、生态环境建设等。同时，坚持激励与约束并举，充分考虑县乡的特殊性以及“两税”停征和所得税分享体制改革后地方财政体制收入减少的实际，按照县乡的落后程度决定一般性地转移支付。以此壮大县乡财政实力，缓解县乡财政困难。