湘西自治州人民政府办公室关于印发《湘西自治州推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式实施方案（试行）》的通知

州政办发〔2016〕19号

各县市人民政府、湘西经开区管委会，州直有关单位：

《湘西自治州推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式实施方案（试行）》已经州人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行。

湘西自治州人民政府办公室

2016年6月23日

湘西自治州推广运用政府和社会资本合作

(PPP)模式实施方案（试行）

为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《国务院办公厅关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）以及财政部、发改委《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金〔2016〕32号）等有关文件精神,结合我州实际，制定本实施方案。

一、总体要求

坚持“政府主导、社会参与、市场运作、规范有序”的总体思路，对具备一定条件的基础设施和公共服务类项目进行投资、运营、管理，有利于充分发挥市场机制作用，切实推动我州PPP模式持续健康发展，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。

从2016年起将此项工作列入州政府工作目标考核内容，各县市区每年须力争上报并实施2个以上PPP项目，州级各行业主管部门在各自领域力争推广并实施州级PPP项目。

二、实施范围

对涉及城市基础设施、交通运输、能源、市政供水供气、污水治理、垃圾处理、保障性住房建设、信息网络建设、地下综合管廊、医疗、社会养老服务、教育和片区开发等项目，积极探索实施PPP模式的可能和需要。优先选择一些投资规模相对较大、市场化程度相对较高、技术发展比较成熟、收益比较稳定、价格调整机制相对灵活、合作期限较长的领域推广运用PPP模式。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

三、实施方式

（一）操作模式（PPP模式类型）

1、经营收入能平衡经营（建设）成本，并能产生合理利润的经营性项目，可通过政府授予特许经营权，采用“建设-运营-移交”（BOT）、“建设-拥有-运营-移交”（BOOT）等模式推进。

2、有一定经营收入，但不足以覆盖投资成本，投资回收期较长的准经营性项目，可通过政府授予特许经营权或附加部分补贴或直接投资参股等，采用“建设-运营-移交”（BOT）、“建设-拥有-运营”（BOO）等模式推进。

3、基本无经营性收入的公益性项目，可以采取政府购买服务，采用“建设-拥有-运营”（BOO）、委托运营等模式推进。

4、已建成投入使用的存量资产，可以采取“转让-经营-转让”（TOT）、股权（产权）转让、整合改制、后勤社会化等方式，引入社会资本进行专业化运营改造，提高运营管理服务水平。

5、片区开发项目。政府和社会资本合作进行土地一级开发，合作公司负责片区的拆迁，建设、运营、管理片区内的基础设施和其他公共服务设施，并提供公共服务。土地出让收入与政府共享、风险共担。经营期满后，片区内的基础设施和公共服务设施全部移交给政府。

（二）经营年限

合作期或特许经营期根据行业特点、规模、经营方式、投资回报所需时间等因素确定，一般不低于10年，不超过30年。属于没有经营收益、需政府购买服务的项目，支付服务费期限不低于5年(不含建设期)。

（三）合理回报

根据项目分类管理的操作方式，按照政府和社会资本收益共享、风险共担的原则合理确定投资人回报。各县市区要通过合理确定价格和收费标准、运营年限，确保政府补贴适度，防范中长期财政风险；要通过适当的资源配置、合适的融资模式等降低融资成本，提高资金使用效率；要充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值，鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率，降低项目成本，提高项目收益；要建立动态可调整的投资回报机制，并根据条件、环境等变化及时调整完善，防范政府过度让利。

投资人回报按资金占用成本和收益合并计算。经营性的项目、有一定经营收益但需要政府补贴的项目和政府购买服务的建设项目，年回报率不超过8%；片区开发类项目，政府和社会资本按约定比例共享收益、共担风险。投资人回报率随国家贷款基准利率的调整作相应调整。

四、操作流程

PPP项目一律按照统一规范的操作流程进行，包括“项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交”等五项流程。政府投资类项目要按照《湘西自治州政府投资管理办法（试行）》的要求，严格决策、审批程序。

（一）项目识别

属于公共基础设施和社会公共事业领域，并列入年度政府投资计划的项目，进行可行性论证后，由行业主管部门或投融资公司于每年的4月和10月15日前向州、县市区财政局（或PPP中心）申报。

1、项目申报和推荐应明确PPP项目的实施机构、合作模式、出资比例、回报方案与合作周期。

2、州、县市区财政局（或PPP中心）牵头对申报的PPP项目进行必要性、可行性、合法性审核论证。要加强项目可行性研究，充分论证、科学决策，确保合理有效地提供公共产品和服务。

（二）项目准备

1、项目实施机构向州、县市区财政局（或PPP中心）提交项目基本情况、实施方案等相关资料，州、县市区财政局（或PPP中心）会同发改委及行业主管部门开展物有所值评价工作。

2、为了确保财政中长期可持续性，州、县市区财政局（或PPP中心）应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对政府付费或财政补贴的项目，开展财政承受能力论证。

3、州、县市区财政局（或PPP中心）根据评价、论证结果,会同发改委等相关职能部门和专业咨询机构对PPP项目的实施方案进行会审，进一步修改完善实施方案。

项目决策后，选择条件成熟、适合采用PPP模式的项目，依法选择社会资本方，加快前期工作。项目实施机构应按照《湘西自治州政府投资管理办法》履行相关审批程序（可研审批、招投标核准）。

4、规范PPP实施方案的编制和审查。PPP项目的前期立项、概算等仍按发改部门规定的程序进行，PPP项目的实施方案由项目发起人（政府行业主管部门或其指定的投资主体）细化提出。实施方案制定过程中，可引入第三方中介机构、法律顾问开展评估、参与讨论，为投资决策提供参考，按照一事一议方式，由州、县市区行业主管部门初审，州、县市区财政局会同发改委、国资委、审计局等有关部门审核，报本级政府（管委会）审议后执行，向社会发布PPP项目信息。

实施方案应包括：投资人资质和条件、技术或服务要求及标准、期限和范围、招标或要约条件、投资人收益率和价格测算、回报来源和支付方式、监管方式和条件、政府配套设施和服务承诺、法律关系和地位等重点内容。

5、减少审批环节、简化项目审核流程。州、县市区财政、发改、规划、环保、国土资源和各行业主管部门建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

（三）项目采购

项目实施方案确定后，由项目实施机构按照《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》《财政部政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》及相关规章制度进行采购，依法选择社会资本合作者。

1、工程建设项目，必须遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，按照《中华人民共和国招标投标法》的有关规定进行招标。

2、非工程类项目招标按照《中华人民共和国政府采购法》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第十八号）及有关规定执行。

3、州本级投融资公司自筹资金实施的PPP项目，符合本方案合理回报和经营期限规定的，可采用简易操作流程，投融资公司制定方案按程序报批后，可直接进入公开招标采购程序。

（四）项目执行

PPP项目各方按照合同约定，设立项目公司，项目公司履行双方合同约定义务，确保成本控制、工程质量和项目建设期。

项目实施机构要定期监测项目产出的绩效指标，每3-5年对项目进行中期评估，并报州、县市区财政局（或PPP中心）备案。

（五）项目移交

项目期满或提前终止移交时，州、县市区财政局（或PPP中心）根据合同约定确认移交手续，组织性能测试。

1、社会资本要把满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单完整移交给项目实施机构或政府指定的其他机构，办理过户和管理权移交手续。性能测试结果不达标的，社会资本应进行恢复性修理或更新重置。

2、项目移交完成后，州、县市区财政局（或PPP中心）组织有关部门对项目产出、成本效益等进行绩效评价，并按有关规定公开评价结果。

五、保障机制和扶持措施

（一）加强组织领导。州直各相关部门要按照职能分工，负责相关领域具体工作，加强对地方推广政府和社会资本合作模式的指导和监督。各县市区要进一步加强部门间的协调配合，形成政策合力，积极推动政府和社会资本合作顺利实施。对于涉及多部门职能的政策，要联合发文；对于仅涉及本部门的政策，出台前要充分征求其他部门意见，确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力。财政部门作为PPP工作牵头部门，负责统筹协调全州PPP工作开展，研究解决PPP模式推广中的重大问题，制定相关政策，同时履行部门职责，对湘西自治州PPP项目滚动储备库中的项目开展物有所值评估及财政承受能力论证；发改部门负责结合社会发展特点、行业发展状况、基础设施和公用事业建设需要，做好本地区PPP的项目策划、项目征集遴选及项目库建设工作；各行业主管部门负责搜集、甄别和发起行业领域潜在PPP项目；项目单位负责制定实施方案并组织项目实施；各职能部门负责制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范、完善本行业相关监管制度体系，并在各自职责范围内协同做好PPP项目的监督管理等工作；公共资源交易委员会管理办公室、公共资源交易中心配合做好PPP项目的招标采购工作。

（二）多种方式保障项目用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以州、县市人民政府（湘西经开区管委会）作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经州、县市人民政府（湘西经开区管委会）批准后实施。

（三）用好中央、省已出台的各项财税支持政策。积极争取中央和省对PPP项目的各种支持，落实和执行国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取政府和社会资本合作模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。

（四）财政支持政策。在项目建设期间，政府可以作为投资主体，承担一定比例的资本支出。在项目运营期间，政府可以付费购买公共服务。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定，实现从“补建设”向“补运营”逐步转变，建立动态补贴机制。

1、将PPP项目财政补贴等支出按性质纳入同级财政预算，并在中长期财政规划中予以考虑，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大及其常委会报告。

2、入库PPP项目的各类财政专项资金要在年度预算中明确安排，专门用于指定的项目。从2016年开始，部门预算中各主管部门要申报PPP项目前期可行性论证和PPP项目财政补助资金。对于已经明确的PPP存量项目，要将财政补助资金列入财政中长期规划。

3、对符合条件并运用PPP模式的市政、交通、水利、环保、林业、科技等公用事业和基础设施建设项目，优先安排专项补助。存量公共服务项目转型为PPP项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和贱卖。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。

4、对全州“两供两治”项目，要积极争取上级转移支付资金的支持。

（五）融资支持政策。州、县市区财政、发改、人民银行、金融、住建等行业主管部门应当积极协调银监、辖内金融机构及上级证券、保监等部门，尽快建立向金融机构推介项目的常态化渠道，支持金融机构为推介项目增进信用等级、提高授信额度，采取有效方式降低项目融资成本。引导驻州、县市区各金融机构开发符合政府和社会资本合作模式特点的金融服务，积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。鼓励引导金融机构参与政府和社会资本合作项目,拓宽项目融资渠道。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、项目收益债券（票据）等市场化方式进行融资。州、县市区财政局要与省PPP融资支持基金积极做好项目对接，推动省、州、县市区三级联动，优化PPP项目融资环境，降低融资成本；要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、明股实债等方式变相融资。

（六）建立全州统一的PPP综合信息平台和项目库。财政、发改部门要研究建立与省财政厅、省发改委、财政部PPP中心之间的PPP信息支撑平台；要实现项目信息的及时发布与投资需求的有效对接，推动市场信息对称和充分公平竞争；要依法及时、充分披露项目实施方案、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等相关信息，切实保障公众知情权，主动接受社会监督，维护公共利益；要收集反馈的建议和意见。

（七）设立PPP项目引导资金。州人民政府设立引导资金，对示范项目给予一次性奖补。从2016年开始，列入省级PPP范项目的和列入州级示范项目的按项目引入社会资本金额给予实施县市（区）一次性奖励。

（八）建立州级咨询机构库和专家库。为全州PPP项目运作提供业务指导，在项目识别、筛选和论证等环节，为项目提供技术支持。推进项目规范、高效运作。

（九）加强监督管理。各县市区、各部门要对PPP有关执行法律、行政法规、行业标准、产品和服务技术规范等进行有效的监督管理，并依法依规加强项目合同审核与管理，加强成本监督审查；各项目实施机构要加强内控管理，建立健全有效的监督机制，防止在招商对接、建设运营监管中出现违法违规现象。监察、审计等部门要加强监督，确保规范运作，程序合法，公开透明。

各县市区、各部门要发挥在新常态下推广运用PPP模式的关键作用，精心组织实施，加强协调配合，切实履行职责，形成工作合力，共同抓好落实。州财政局要强化统筹协调，会同有关部门对本意见落实情况进行督促检查和跟踪分析，重大事项及时向州人民政府报告。